Wyliczony kompromis

Porównanie siły głosów w Radzie Ministrów UE

Polscy matematycy proponują inny, naukowy sposób wypracowania kompromisu, w którym liczy się efektywny, możliwy do wyliczenia wpływ na decyzje Rady UE. Autorzy wskazują, że już w przeszłości unijni politycy, ustalając system przyjmowania prawa europejskiego, nie chcieli słuchać głosu analityków. Zapłacono za to latami sporów i urazów. Być może tym razem da się tego uniknąć.

Niedawne fiasko konferencji międzyrządowej Unii Europejskiej w Brukseli skłoniło wielu znanych polityków i publicystów w naszym kraju do analizy wpływu poszczególnych państw na proces podejmowania decyzji w ramach Unii oraz porównania pozycji, jaką gwarantują Polsce w tym procesie: traktat nicejski i przygotowany przez Konwent Europejski projekt traktatu konstytucyjnego. Niestety, większość tych przemyśleń nie opierała się na dostatecznej podstawie teoretycznej, a ich autorzy często posługiwali się szeroko rozpowszechnionymi mitami. Pragniemy poniżej przedstawić prawdziwy obraz sytuacji oparty na najnowszych badaniach naukowych oraz na własnej analizie zagadnienia. Spór dotyczący podziału głosów w Radzie Ministrów UE był zasadniczą przyczyną niepowodzenia konferencji w Brukseli i stanowić może podstawową przeszkodę w czasie przyszłych rokowań w sprawie kształtu konstytucji europejskiej. Tym bardziej istotne jest, by zarówno polskie społeczeństwo, jak i nasze elity polityczne dysponowały rzetelnym i wolnym od mitów obrazem stanu rzeczy.

W wypowiedziach analizujących procesy decyzyjne w Unii znaleźć można następujące opinie:

I. Wpływ danego państwa na decyzje Rady Ministrów UE jest proporcjonalny do liczby posiadanych w Radzie głosów.

II. Zawsze, jeżeli rośnie liczba głosów posiadanych przez dane państwo w Radzie, wzrasta również siła jego głosów.

III. System liczenia głosów w Radzie zaproponowany przez Konwent jest bardziej korzystny dla Polski niż postanowienia traktatu nicejskiego.

IV. Istnieje jedyny sprawiedliwy i w pełni demokratyczny sposób dzielenia władzy w Unii między kraje członkowskie, a wszystkie inne sposoby są "niesprawiedliwe".

V. W systemie, w którym wagi przyznane każdemu z państw są proporcjonalne do liczby ludności, wpływ każdego obywatela Unii na podejmowanie decyzji jest taki sam.

W dalszej części artykułu pokażemy, że powyższe opinie nie są prawdziwe.

Szacowanie siły głosów

Przeanalizujmy najpierw ogólniejszy problem szacowania siły głosów uczestników głosowania według reguł kwalifikowanej większości. Tego typu zagadnienie pojawia się w przypadku wszystkich ciał decyzyjnych, w których rozstrzygnięcia zapadają wcześniej ustaloną większością głosów: w parlamentach, radach nadzorczych spółek giełdowych, w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, Radzie Gubernatorów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, wreszcie w Radzie Ministrów UE.

Rozpocznijmy od prostego przykładu parlamentu podejmującego decyzje zwykłą większością głosów, w którym partia X ma 55 procent mandatów, a partia Y pozostałe 45 procent. Czy siła głosów partii X jest tylko o 10 procent większa od siły partii Y? Nie, gdyż partia X, mając absolutną większość, może przegłosować dowolną ustawę, a więc ma pełnię władzy - w literaturze matematycznej X nazywana jest wdzięcznie "dyktatorem", natomiast Y "dziadkiem", przez analogię do uczestnika gry w brydża, który w danym rozdaniu wykłada karty i tylko biernie przygląda się dalszej rozgrywce.

Jak więc określić efektywną siłę głosów danej partii, skoro nie jest ona proporcjonalna do liczby posiadanych mandatów? Już w roku 1946 angielski matematyk Lionel S. Penrose zaproponował, aby zdefiniować wskaźnik siły głosów, obliczając na ile sposobów dana partia może wchodzić z pozostałymi partiami w koalicje, które uzyskają wymaganą większość parlamentarną. Wskaźnik ten wiąże się ściśle z prawdopodobieństwem, że w przykładowym głosowaniu głos danej partii będzie decydujący. Pionierska praca Penrose'a nie została zauważona i doceniona. Dopiero gdy w roku 1965 amerykański prawnik John. F. Banzhaf niezależnie przeprowadził podobną analizę, przedstawiona metoda szacowania siły głosów stała się popularna, a odpowiednio znormalizowane wielkości zaproponowane przez Penrose'a nazwano wskaźnikami Banzhafa. Oczywiście wskaźnik dla "dyktatora" wynosi 100 procent, a dla "dziadka" równa się 0 procent. W literaturze bada się też inne wskaźniki (np. Colemana lub Shapleya-Shubika), których analiza pozwala wyciągnąć wnioski podobne do opisanych w artykule. Podsumowując: rozróżnienie między liczbą głosów a siłą głosów ma dla rozważanego problemu kluczowy charakter.

Siła głosów w Sejmie IV kadencji

Bardzo pouczające jest przyjrzenie się, jak zmieniała się siła głosów poszczególnych partii w Sejmie IV kadencji. W tabeli 1 porównujemy liczbę posłów, jaką miały ugrupowania parlamentarne na początku kadencji Sejmu i obecnie, a także siłę ich głosów wyrażoną przez wskaźnik Banzhafa. Siła ta nie jest proporcjonalna do liczby mandatów w Sejmie: wskaźnik dla Ligi Polskich Rodzin był i jest taki sam jak dla Platformy Obywatelskiej reprezentowanej przez znacznie większą liczbę posłów. Jednak mimo że liczba miejsc w Sejmie zajmowanych przez posłów koalicji SLD - UP zmniejszyła się o 10, to na skutek rozdrobnienia partii opozycyjnych wskaźnik dla tej koalicji zwiększył się z 75 do 85,8 procent! Zmianę tę potwierdza polityczna praktyka: na początku kadencji SLD i UP, aby rządzić, musiały wejść w koalicję z PSL, a obecnie mniejszościowy rząd tworzony przez te ugrupowania z łatwością wygrywa głosowania w Sejmie. Przykład ten pokazuje fałszywość opinii I oraz II. Model liczenia siły głosów oparty na zliczaniu większościowych koalicji w jeszcze większym stopniu stosuje się do analizy instytucji, w których głosuje się całymi pakietami głosów, a sojusze zmieniają się w zależności od charakteru rozpatrywanej sprawy. Takim ciałem jest Rada Ministrów UE.

Zasady głosowania według traktatu nicejskiego i projektu konstytucji europejskiej

Procedura legislacyjna w UE przedstawia się następująco: ustawy proponowane są przez Komisję Europejską, uchwalane przez Parlament Europejski, a zatwierdzane przez Radę Ministrów. Wraz z planowanym rozszerzeniem UE do 25 krajów zaszła konieczność powtórnego ustalenia zasad głosowania w poszerzonej Radzie. Postanowienia traktatu nicejskiego (2001) i projektu konstytucji europejskiej (2003) różnią się w tym względzie zasadniczo.

Według traktatu z Nicei głosy w Radzie mierzone są wagami zależnymi w pewien sposób od liczby ludności w danym kraju (tabela 2). Rada uchwala ustawę, jeżeli:

a) suma wag krajów głosujących za ustawą przekroczy 232 (przy sumie wag 25 krajów wynoszącej 321 - co wynosi w przybliżeniu 72 procent);

b) kraje te reprezentują co najmniej 62 procent ludności Unii;

c) za ustawą głosuje większość krajów, a więc co najmniej 13 z 25.

Wynik głosowania jest wiążący, jeśli spełnione są wszystkie trzy warunki, ale - jak pokazała analiza matematyczna - najistotniejszy jest warunek a), gdyż prawdopodobieństwo utworzenia koalicji, która spełniałaby tylko ten warunek, a nie spełniałaby warunków b) i c), jest znikome.

System ustalania kwalifikowanej większości głosów zawarty w projekcie konstytucji opiera się jedynie na dwóch kryteriach, które muszą być jednocześnie spełnione, aby ustawa została uchwalona:

b) kraje głosujące za ustawą reprezentują co najmniej 60 procent ludności Unii;

c) za ustawą głosuje większość, a więc co najmniej 13 krajów z 25.

Jak widać, w projekcie zrezygnowano z kryterium a): liczenia sumy wag poszczególnych głosów lub też, inaczej mówiąc, użyte są wagi wprost proporcjonalne do liczby ludności danego państwa.

Który system liczenia głosów jest bardziej korzystny dla Polski?

W tabeli 2 zebraliśmy podstawowe dane umożliwiające analizę obu systemów. Podajemy liczbę ludności każdego kraju, która jest jedynym czynnikiem określającym wagę głosu kraju według propozycji Konwentu, oraz wagi krajów (liczby głosów w Radzie) ustalone w Nicei. Kluczowym narzędziem porównawczym jest wskaźnik obliczony dla obu przypadków.

Obliczenia pokazują, że przy zmianie systemu wpływ naszego kraju na decyzje Rady Ministrów UE mierzony wskaźnikiem zmalałby z 8,12 do 6,76 procent i Polska straciłaby więcej niż jedną szóstą siły głosów wynegocjowanej w Nicei. Dzieje się tak, mimo że waga proponowana dla Polski w projekcie Konwentu (8,43 procent) jest minimalnie większa niż waga przyznana nam w Nicei (8,41 procent). Fakt ten wprowadził w błąd między innymi tak wytrawnych polityków i znawców przedmiotu, jak Dariusz Rosati ("Odejść od Nicei"; "GW", 16.11.2003), Marcin Święcicki ("Nie warto umierać za Niceę"; "GW", 28.09.2003) czy Janusz Onyszkiewicz ("Konstytucja europejska a pozycja Polski w Unii"; debata w I Programie PR, 16.09.2003). Należy stwierdzić, że propozycje Konwentu przyznają Polsce mniejszy wpływ na decyzje podejmowane przez Radę Ministrów niż ustalenia z Nicei, a więc opinia III jest fałszywa.

Szczegółowe porównanie zmian indeksu przy zmianie metody liczenia głosów z ustalonej w Nicei na nowe propozycje Konwentu pokazuje rys. 1. Jeden rzut oka pozwala na szybkie znalezienie odpowiedzi na zasadnicze pytanie: cui bono? - nasz zachodni sąsiad zyskuje najwięcej. Oprócz czterech najludniejszych krajów (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy) na zmianie systemu zyskują też kraje najmniejsze (od Łotwy do Malty), tracą zaś wszystkie kraje średnie, od Hiszpanii do Litwy, co sugeruje, aby właśnie w ich gronie szukać ewentualnych sojuszników do obrony postanowień traktatu z Nicei. Najwięcej na przyjęciu reguł ustalonych przez Konwent traci Polska.

Postanowiliśmy zbadać, jak po ewentualnym przyjęciu projektu Konwentu zmieniłby się wpływ na decyzje Rady koalicji państw tworzących "twarde jądro" Unii: Niemiec, Francji, Belgii i Luksemburga (paradoksalnie, siła głosów koalicji kilku krajów nie jest równa sumie sił głosów wszystkich członków koalicji). Nasze obliczenia pokazują, że w razie utrzymania się zasad ustalonych w Nicei potencjalna siła głosów tej grupy wynosiłaby jedynie 14,9 procent, a w razie przyjęcia projektu konstytucji w wersji zaproponowanej przez Konwent 31,2 procent. Zatem wzrosłaby przeszło dwukrotnie! Trudno się więc dziwić, że kraje te tak mocno walczyły podczas debaty w Konwencie i na szczycie w Brukseli o korzystne dla siebie zasady głosowania w Radzie Ministrów.

Czy projekt Konwentu prowadzi do demokratycznych zasad głosowania?

Jeden z najbardziej rozpowszechnionych mitów, przywoływany przez rozmaitych polityków europejskich, mówi, że system głosowania w Radzie Ministrów UE zaproponowany w projekcie konstytucji europejskiej jest najprostszy i najbardziej demokratyczny. Zdanie to powtarzane bywa nawet przez przeciwników ustaleń Konwentu. Tymczasem można wykazać, że system ten nie jest wcale najprostszy, a pod względem przestrzegania zasady równości obywateli przegrywa z systemem nicejskim.

W istocie wszystkie systemy głosowania w organach decyzyjnych UE, a wcześniej Wspólnot Europejskich, stanowiły kompromis między dwiema zasadami: równości państw i równości obywateli. Nawet jednak gdyby, jak chciał Konwent, położyć nacisk na tę drugą zasadę, można ściśle wykazać, że nie istnieje idealny schemat głosowania, przy którym zawsze przeważałaby wola większości mieszkańców UE. Można też postawić pytanie, przy jakim sposobie liczenia wag danych państw prawdopodobieństwo podjęcia decyzji wbrew woli większości jest minimalne. Ten problem został również rozwiązany przez Penrose'a w 1946 roku. Ze sformułowanego przez niego prawa wynika, że wpływ każdego obywatela Unii na wynik głosowania w Radzie będzie taki sam, jeżeli waga głosów danego kraju w Radzie UE będzie w przybliżeniu proporcjonalna do pierwiastka z liczby jego obywateli, nie zaś do liczby obywateli. Fakt ten znany jest doskonale analitykom zajmującym się teorią głosowania, ale został zignorowany przez autorów projektu konstytucji. Nic więc dziwnego, że specjaliści nie ukrywają sceptycznego stosunku do ustaleń Konwentu, które ponadto gwałtownie przesuwają siłę głosów w kierunku czterech największych państw oraz wydają się prowadzić do zachwiania równowagi między trzema organami Unii: Komisją, Parlamentem i Radą. Łatwość utworzenia większościowej koalicji w Radzie Ministrów sprawia, że jej znaczenie spada na korzyść Komisji Europejskiej, która ustawy przygotowuje i poddaje pod głosowanie, a także Parlamentu Europejskiego, który je aprobuje. Warto zauważyć ponadto, że wagi przydzielone poszczególnym krajom w Nicei są dość bliskie prawu Penrose'a i dlatego też system przyjęty w Nicei bardziej równomiernie rozdziela wpływ na decyzje Rady między wszystkich obywateli Unii niż system zaproponowany przez Konwent, a przyjmowane powszechnie opinie IV i V przedstawione w pierwszej części artykułu są fałszywe.

Luksemburska lekcja

Już wiele razy w historii Wspólnot Europejskich zdarzało się, że wprowadzano systemy głosowania bez konsultacji ze specjalistami i bez głębszej analizy problemu. Najbardziej głośny przykład dotyczy metody głosowania w pierwszej Radzie Ministrów EWG, obowiązującej w latach 1958 - 1972. W tym okresie Francja, Niemcy i Włochy miały w Radzie po cztery głosy, Belgia i Holandia po dwa, a Luksemburg otrzymał jeden głos, przy większości kwalifikowanej wynoszącej dwanaście głosów. Mogłoby się wydawać, że Luksemburg był "nadreprezentowany" w Radzie, gdyż - mając dwustukrotnie mniejszą populację niż Niemcy - dysponował aż 25 procentami ich głosów. W rzeczywistości Luksemburg był w tej grze "dziadkiem" - każda potencjalna koalicja większościowa mogła się doskonale obyć bez niego i siła jego głosu wynosiła zero! Przykład ten dowodzi, że konieczna jest dokładna matematyczna analiza skutków wprowadzenia proponowanego systemu głosowania przed jego uchwaleniem.

Wady systemu nicejskiego i granice kompromisu

System głosowania w Radzie Ministrów zaproponowany w projekcie konstytucji nie jest ani korzystny dla Polski, ani szczególnie demokratyczny. Jakie natomiast obiektywne wady ma rozwiązanie wprowadzone w Nicei? Podstawowym jego defektem jest niski współczynnik efektywności podejmowania decyzji. Gdy w przypadku zasad zawartych w projekcie konstytucji w przybliżeniu 22,5 procent możliwych koalicji prowadzi do uchwalenia ustawy, dla traktatu nicejskiego ten współczynnik wynosi jedynie 3,6 procent, co oznacza, że znalezienie kwalifikowanej większości w Radzie może być w tym systemie bardzo trudne.

Nie każde odejście od systemu nicejskiego musi być dla Polski katastrofą. Korzystając z najnowszej literatury przedmiotu, pokusiliśmy się o skonstruowanie propozycji kompromisowej, niepowielającej wad traktatu z Nicei i projektu traktatu konstytucyjnego. W tabeli 2 przedstawiamy dane wyliczone dla naszej propozycji nawiązującej do szwedzkiego projektu z 2000 roku. Wagi każdego kraju są w przybliżeniu proporcjonalne do pierwiastka z liczby jego ludności, a decyzja Rady zapada, gdy suma wag krajów głosujących za nią przekracza 64 procent (co najmniej 206 głosów). Taki próg wydaje się optymalny, gdyż proponowany system byłby z jednej strony bardziej efektywny niż system z Nicei, z drugiej zaś, w przeciwieństwie do propozycji Konwentu, nie naruszałby dotychczasowej równowagi między Radą, Komisją i Parlamentem. System ten, stanowiący jedną z możliwych form kompromisu, ma następujące zalety:

- jest prostszy (obowiązuje tylko jedno kryterium!) i bardziej reprezentatywny niż propozycja Konwentu;

- współczynnik efektywności podejmowania decyzji jest tu znacznie wyższy niż w przypadku traktatu z Nicei i wynosi 14,8 procent;

- z jednej strony uwzględnia aspiracje Niemiec, z drugiej zaś, istotnie zmniejszając siłę głosów Hiszpanii i Polski, pozostawia je jednak w gronie "wielkich państw" Unii;

- w przeciwieństwie do wysuwanych ostatnio kompromisowych propozycji (np. irlandzkiej), tworzonych ad hoc, opiera się na ścisłych podstawach teoretycznych i może być użyteczny także w przypadku poszerzenia Unii o kolejne grupy państw.

Taka propozycja byłaby już daleko idącym ustępstwem ze strony Polski, która w praktyce oddałaby Niemcom swoje cztery głosy w Radzie Ministrów. Niestety, ostatnie wypowiedzi niemieckich i francuskich polityków broniących propozycji Konwentu wskazują, że droga do ugody może być trudna. W niedawnym wywiadzie dla tygodnika "Der Spiegel" kanclerz Schršder wykluczył wręcz jakikolwiek kompromis w kwestii systemu ważenia głosów przy podejmowaniu decyzji w UE. Wydaje się, że gdyby ta tendencja miała się utrzymać, polscy politycy powinni nadal bronić korzystnego dla nas systemu wypracowanego w Nicei lub na jego bazie poszukiwać ewentualnego kompromisu. -

WOJCIECH SŁOMCZYŃSKI, KAROL ŻYCZKOWSKI